摘要：在一攬子財政增量政策中，允許運用專項債收回收購存量閑置土地是一項重要的政策工具。近日，自然資源部發(fā)布通知，要求地方政府主動擔(dān)當(dāng)作為，并對專項債收回收購存量閑置土地的相關(guān)事項進(jìn)行了規(guī)范。本文結(jié)合實踐經(jīng)驗，對運用專項債收回收購存量閑置土地的相關(guān)政策及操作流程進(jìn)行梳理，旨在為地方政府項目運作提供參考。

一、引言

近期，針對當(dāng)前經(jīng)濟運行中的新情況新問題，國家加力推出一攬子增量政策，包括加力提效實施宏觀政策、進(jìn)一步擴大內(nèi)需、加大助企幫扶力度、推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)、提振資本市場等五個方面。其中允許運用專項債收回收購存量閑置土地是一項重要的政策工具，它既是推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的重要舉措，也是擴大專項債支持范圍的重要內(nèi)容，可以起到以下幾方面的作用：一是減少當(dāng)前存量房地產(chǎn)用地規(guī)模，發(fā)揮土地儲備“蓄水池”和投放調(diào)解的功能；穩(wěn)定市場預(yù)期。二是增加資金流動性，有利于房企集中資金用于保交房。三是收儲后形成“凈地”“優(yōu)地”，既有利于補齊公共服務(wù)設(shè)施短板改善環(huán)境，滿足居住需要，也可以騰出空間支持實體經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)有效投資。

2024年11月11日，自然資源部印發(fā)了《自然資源部關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242號）（以下簡稱《通知》）快速落實閑置存量土地收回收購政策，對收購目的、收購主體、收購標(biāo)的、收購流程、收購價格、土地再供應(yīng)等方面進(jìn)行了規(guī)范。同時，財政部也正在研究制定細(xì)則，2024年11月8日十四屆人大常委會第十二次會議新聞發(fā)布會上，財政部部長藍(lán)佛安在答記者問環(huán)節(jié)表示“專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關(guān)部門研究制定政策細(xì)則，推動加快落地�！�

本文結(jié)合實踐經(jīng)驗，對運用專項債收回收購存量閑置土地的相關(guān)政策及操作流程進(jìn)行梳理，旨在為地方政府項目運作提供參考。

二、專項債收回收購存量閑置土地相關(guān)政策梳理

土地儲備專項債是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發(fā)行，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。

土地儲備專項債出現(xiàn)早于2017年，發(fā)行目的是為規(guī)范土地儲備融資行為，滿足地方經(jīng)濟發(fā)展以及城市建設(shè)需求。此后，土儲專項債的規(guī)模迅速增長。在2019年，為了防范新增隱債、調(diào)控房地產(chǎn)市場，以及引導(dǎo)專項債投向基建領(lǐng)域，土地儲備專項債被叫停。2019年9月，國務(wù)院常務(wù)會議明確指出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域”。此次《通知》標(biāo)志著土儲專項債的正式重啟。

根據(jù)《通知》，專項債券額度、使用、管理等有關(guān)要求，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。該次重啟的土儲專項債仍需要按照土地儲備及專項債管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，財政部也正在抓緊制定專項債用于收回收購存量閑置土地的相關(guān)政策細(xì)則。此外，專項債用于收回收購存量閑置土地還要符合閑置土地處置和低效用地再開發(fā)的相關(guān)規(guī)定。

本文對土地儲備及土地儲備專項債、專項債用于收回收購存量閑置土地、閑置土地處置及低效用地開發(fā)再利用的相關(guān)政策及重要會議進(jìn)行梳理。

表1 專項債收回收購存量閑置土地相關(guān)政策/重要會議

三、專項債收回收購存量閑置土地的操作流程

圖1 專項債收回收購存量閑置土地操作流程圖

（一）摸清存量閑置土地底數(shù)

市、縣自然資源主管部門依托土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中的處置存量閑置土地清單摸清底數(shù)。處置存量閑置土地清單市開展閑置土地處置的重要依據(jù)，也是安排專項債券的基礎(chǔ)，市、縣自然資源主管部門應(yīng)根據(jù)收回收購?fù)恋氐那闆r進(jìn)行動態(tài)更新。

市、縣自然資源主管部門對涉嫌構(gòu)成閑置的土地，及時開展調(diào)查核實、認(rèn)定、公示等程序，并將閑置土地信息按宗錄入土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)備案，包括地塊位置、面積、權(quán)屬等基本信息，土地開發(fā)進(jìn)度、開工面積、已投資額等開發(fā)利用情況，土地閑置原因及相關(guān)證明材料等。

（二）發(fā)布土地征集公告

市、縣自然資源主管部門根據(jù)需要向社會發(fā)布收回收購?fù)恋卣骷�公告�?/p>

根據(jù)自然資發(fā)〔2024〕242號文，擬收回收購?fù)恋仨毦邆湟韵聴l件之一：

（1）企業(yè)無力或無意愿開發(fā)、已供應(yīng)未動工的住宅用地和商服用地（優(yōu)先收回收購）；

（2）進(jìn)入司法或破產(chǎn)拍賣的土地；

（3）因低效用地再開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要收回的土地；

（4）已動工地塊中規(guī)劃可分割暫未建設(shè)的部分。

目前已有多地自然資源主管部門發(fā)布土地征集公告，部門地區(qū)還要求申報收回收購的存量閑置土地須在2024年3月31日之前供應(yīng)（比如安徽池州、廣西梧州）2024年3月31日時間點是自然資發(fā)〔2024〕104號文提出的，《自然資源部 國家發(fā)改委關(guān)于實施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》明確使用對象為2024年3月31日之前供應(yīng)，目前尚未開工以及已開工未竣工的房地產(chǎn)用地。還有部分地區(qū)要求擬收回收購?fù)恋仨毤{入土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)存量閑置土地清單（比如安徽池州）。

（三）企業(yè)申報意向土地

發(fā)布土地征集公告后，有收回收購意向的企業(yè)需要在規(guī)定期間內(nèi)自主申報。在對比自然資源部門發(fā)布的土地征集公告后，符合收回收購條件的企業(yè)應(yīng)以書面形式向發(fā)出公告的自然資源部門提出申請，申請所需要的材料包括以下幾點：
    （1）《收回收購存量閑置土地申報表》，表上應(yīng)標(biāo)明收回收購的土地類型、權(quán)利人、土地的位置、用途、申報地塊的面積、成本及意向收購價等信息。每宗地塊對應(yīng)申報一份申報表，如企業(yè)有多宗地塊需要分開填報。

（2）加蓋公章的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同復(fù)印件

（3）加蓋公章的不動產(chǎn)登記證書/國有建設(shè)用地使用權(quán)證書復(fù)印件

（4）收回收購已動工地塊中規(guī)劃可分割暫未建設(shè)的部分，需提供規(guī)劃設(shè)計方案及分割意向方案

（5）其他涉及收回收購?fù)恋氐谋匾�資料。

（四）調(diào)查、確定擬收回收購意向地塊

市、縣自然資源主管部門組織相關(guān)單位，對申請企業(yè)提供的土地位置、面積、地上附屬物情況、土地用途及抵押情況等進(jìn)行調(diào)查核實。

市、縣自然資源主管部門根據(jù)申報情況和工作需要，結(jié)合土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)存量閑置土地清單，綜合考慮企業(yè)意愿、市場需求、地塊條件等因素，確定擬收回收購意向地塊和時序安排。

（五）分批納入土地儲備計劃

市、縣自然資源主管部門將擬收回收購意向地塊按要求分批納入土地儲備三年滾動計劃和年度土地儲備計劃，并錄入“全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”。

三年滾動計劃編制要綜合考慮地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等因素，合理確定未來三年土地儲備規(guī)模，并對儲備土地總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序做出統(tǒng)籌安排。

年度土地儲備計劃應(yīng)結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，并根據(jù)當(dāng)?shù)貒�民�?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃和地方政府債務(wù)限額等因素合理編制。市、縣自然資源主管部門于每年第三季度組織填報單位，從土地儲備三年滾動計劃中選取下一年度擬實施的土地儲備項目，編制土地儲備年度計劃，報同級人民政府批準(zhǔn)，并提交省級自然資源主管部門備案。經(jīng)批準(zhǔn)的年度土地儲備計劃是實施土地儲備項目、安排土地儲備資金預(yù)算的重要依據(jù)。未納入年度土地儲備計劃的地塊,不得實施。

“全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”是原土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的升級系統(tǒng)，該系統(tǒng)將于2023年7月1日正式運行，是對土地儲備業(yè)務(wù)及相應(yīng)的資產(chǎn)實施監(jiān)測監(jiān)管的重要平臺。

（六）土地價格評估和收購價格確定

土地儲備機構(gòu)委托經(jīng)備案的土地估價機構(gòu)，對收回收購地塊開展土地市場價格評估，相較企業(yè)土地成本，就低確定收地基礎(chǔ)價格。

市、縣處置存量閑置土地協(xié)調(diào)推進(jìn)機制或土地出讓協(xié)調(diào)決策機構(gòu)（比如各地成立的閑置土地處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組）根據(jù)市場形勢、合同履約情況等，集體決策確定基礎(chǔ)價格下調(diào)幅度，與土地使用權(quán)人協(xié)商一致并公示無異議后，報市、縣人民政府批準(zhǔn)確認(rèn)。

（七）制定項目實施方案（收購方案）

土地儲備機構(gòu)應(yīng)牽頭制定項目實施方案（收購方案），項目方案（收購方案）包括但不限于項目基本信息（地理位置、四至范圍、規(guī)模、項目內(nèi)宗地權(quán)屬情況、用途、土地房產(chǎn)現(xiàn)狀等）、規(guī)劃情況、納入年度儲備計劃情況、項目必要性、土地收儲方案（實施主體、實施方式、相關(guān)補償、資金支付、程序及保障措施等）、項目成本測算、項目資金平衡分析、資金籌集、計劃安排、風(fēng)險評估等內(nèi)容。

土地儲備項目應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)總體收支平衡和年度收支平衡。總體收支平衡是指項目全生命周期內(nèi)，項目預(yù)期土地出讓收入能夠覆蓋債務(wù)本息等成本。年度收支平衡，是指項目年度資金來源覆蓋年度支出。

項目實施方案（收購方案）報自然資源主管部門審核、本級人民政府批準(zhǔn)。

（八）納入土地儲備項目庫

土地儲備項目實行項目庫管理，反映項目名稱、地塊區(qū)位、儲備期限等基本信息，以及預(yù)期土地出讓收入、項目成本、收益和融資平衡方案、政府凈收益等信息，按項目統(tǒng)一配號、統(tǒng)一監(jiān)管。土地儲備機構(gòu)應(yīng)及時將經(jīng)批準(zhǔn)的土地儲備（收回收購）項目納入項目庫。未納入項目庫的項目不得安排預(yù)算資金。

（九）納入財政預(yù)算

土地儲備機構(gòu)根據(jù)擬收回收購?fù)恋仨椖糠帜甓仁罩�平衡方案編制下一年度項目收支計劃，提出財政預(yù)算安排、專項債等需求，報自然資源主管部門審核、財政部門復(fù)核。財政部門進(jìn)行審核、批復(fù)后，將該土地儲備相關(guān)收入和支出編入預(yù)算。

（十）專項債券申報、發(fā)行

專項債券收回收購?fù)恋仨椖繉嵤┲黧w必須是納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)及時做好債券申報和發(fā)行材料準(zhǔn)備工作，主要材料包括：項目前期手續(xù)（比如納入年度土地收儲計劃文件，擬收儲地塊的土地規(guī)劃文件等）、項目實施方案、事前績效評估報告、財務(wù)評價報告和法律意見書等，必要時，還可提供土地評估報告。

按照專項債券申報審核流程，土地儲備機構(gòu)將項目申報材料報當(dāng)?shù)匕l(fā)改和財政部門審核后，審核通過后，分別將項目情況錄入“國家重大建設(shè)項目庫”和地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)“債券項目庫”。項目逐級審核后，納入國家發(fā)改委項目清單，財政部根據(jù)項目清單下達(dá)專項債券額度。在專項債額度內(nèi)，土地儲備機構(gòu)上報發(fā)行材料，由省財政廳評審?fù)ㄟ^后，組織債券發(fā)行。

土地儲備專項債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲備項目期限相適應(yīng)，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本自然資源主管部門、土地儲備機構(gòu)根據(jù)項目周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。實際發(fā)行中，絕大部分期限不超過5年，2019年有少量7年、10期債券發(fā)行。

土儲專項債的發(fā)行規(guī)模根據(jù)項目實際需求，地方財政狀況及項目預(yù)期收益等確定：不得超過項目預(yù)期土地出讓收入的70%；對預(yù)期土地出讓收入大于或等于土地儲備成本，能夠“收大于支”或“盈虧平衡”的項目，發(fā)行規(guī)模不得超過土地儲備成本；對預(yù)期土地出讓收入小于土地儲備成本、“收不抵支”項目，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排財政資金、專項債券予以保障，專項債券發(fā)行規(guī)模不得超過預(yù)期土地出讓收入。

（十一）閑置土地收回收購

土地儲備機構(gòu)根據(jù)批準(zhǔn)的閑置土地收回收購方案擬定土地收回收購協(xié)議，于申請企業(yè)協(xié)商一致后簽署收回收購協(xié)議。土地儲備機構(gòu)按照協(xié)議約定支付收費用，并辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或注銷手續(xù)，交回土地權(quán)利證書。

對于債券發(fā)行和閑置土地回收回購（款項支付）時間不匹配問題，允許在土儲專項債發(fā)行完成前，對預(yù)算已安排專項債券資金的項目通過先行調(diào)度庫款，債券發(fā)行后及時歸墊。

（十二）儲備土地入庫管理

土地達(dá)到入庫條件后，統(tǒng)一納入政府土地儲備庫實施管理。入庫儲備土地，應(yīng)為符合國土空間規(guī)劃的國有建設(shè)用地，且產(chǎn)權(quán)清晰、無爭議，如存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險等情況，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定完成核查、評估、治理后，方可入庫。

土地儲備機構(gòu)對入庫土地可以采取自行看管、委托看管、臨時利用等方式進(jìn)行管護(hù)。對于收回收購的儲備土地，土地儲備機構(gòu)應(yīng)根據(jù)國土空間規(guī)劃實施時序和城市建設(shè)需要進(jìn)行必要的前期開發(fā)，為供應(yīng)土地提供必要保障。

（十三）收回收購?fù)恋卦俟��?yīng)

完成前期開發(fā)并達(dá)到供地條件的儲備土地，應(yīng)納入當(dāng)?shù)啬甓韧恋毓��?yīng)計劃，由市、縣自然資源主管部門統(tǒng)一組織實施供應(yīng)。對于收回收購的儲備土地，原則上當(dāng)年不再供應(yīng)用于房地產(chǎn)開發(fā)。確有需求的嚴(yán)控規(guī)模，優(yōu)化條件，在落實“五類調(diào)控”的同時，供應(yīng)面積不得超過當(dāng)年收回收購房地產(chǎn)用地總面積的50%。收回收購?fù)恋赜糜诿裆�領(lǐng)域和實體經(jīng)濟項目的，不受上述限制。

供應(yīng)儲備土地必須在土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)取得地塊標(biāo)識碼，并在土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)中進(jìn)行關(guān)聯(lián)預(yù)出庫單號。儲備土地供應(yīng)后應(yīng)按規(guī)定完成儲備土地出庫手續(xù)。儲備土地不得進(jìn)行抵押、不得作為資產(chǎn)注入國有企業(yè)或融資平臺公司�！拔孱愓{(diào)控”，是指2019年自然資源部發(fā)布的《制定實施2019年住宅用地“五類”調(diào)控目標(biāo)》通知，地級以上城市、地州盟所在地和百萬人口以上縣（縣級市），根據(jù)商品住房庫存消化周期（截至2019年3月），結(jié)合本地土地市場實際，切實優(yōu)化住宅用地供應(yīng)，實施差別化調(diào)控政策，在上年住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控目標(biāo)基礎(chǔ)上，調(diào)整確定2019年住宅用地供應(yīng)“五類”（顯著增加、增加、持平、適當(dāng)減少、減少直至?xí)和＃┱{(diào)控目標(biāo)。其中，消化周期在36個月以上的，應(yīng)停止供地；36~18個月的，要適當(dāng)減少供地；18~12個月的，維持供地持平水平；12~6個月的，要增加供地；6個月以下的，要顯著增加并加快供地。

四、小結(jié)

本文對專項債收回收購存量閑置土地的操作流程進(jìn)行了全面的梳理，但是在運用專項債收回收購?fù)恋氐牟僮鬟^程中，還存在一些值得探討和研究的點，比如兩次土儲專項債的異同比較，如何合理界定收回收購的地塊范圍和價格，如何妥善處理土地收回收購的債權(quán)債務(wù)關(guān)系等。在下一篇文章，會針對上述問題，對專項債收回收購?fù)恋氐牟僮饕�點進(jìn)行深入分析。