摘要：現(xiàn)有大部分地區(qū)縣域農(nóng)村供水資產(chǎn)處于多部門監(jiān)管、多主體分散經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，資源分散會(huì)導(dǎo)致整體經(jīng)營(yíng)效率不高、融資困難等問題，而供水資產(chǎn)的整合無疑是解決上述問題的有效途徑。本文基于D縣農(nóng)村供水資產(chǎn)整合案例，探討農(nóng)村供水資產(chǎn)整合中遇到的實(shí)際問題，提出縣域農(nóng)村供水資產(chǎn)整合策略。

一、農(nóng)村供水資產(chǎn)整合的背景與意義

當(dāng)前，國(guó)家正積極推進(jìn)農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管，水利部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管工作的通知》（辦農(nóng)水〔2024〕107號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）要求，建立完善縣域農(nóng)村供水專業(yè)化管護(hù)平臺(tái)，健全優(yōu)化縣域統(tǒng)管標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)體系、運(yùn)營(yíng)管理體系、監(jiān)管責(zé)任體系、服務(wù)保障體系，最大程度實(shí)現(xiàn)同一供水區(qū)域同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)、同監(jiān)管。實(shí)踐表明，實(shí)現(xiàn)縣域統(tǒng)管有利于加強(qiáng)工程管護(hù)，有利于整體提升服務(wù)水平，有利于農(nóng)村供水水量水質(zhì)保障。

《通知》提出，需要明確縣域統(tǒng)管的模式，依據(jù)各地城鄉(xiāng)供水一體化、農(nóng)村供水規(guī)�；�程度高低，可由城市自來水廠、城鄉(xiāng)供水公司、水務(wù)公司、農(nóng)村供水公司、供水總站等實(shí)現(xiàn)縣域統(tǒng)管，也可委托第三方專業(yè)技術(shù)服務(wù)公司機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)縣域統(tǒng)管。不同于縣域城區(qū)規(guī)模供水的模式，農(nóng)村供水的資產(chǎn)特點(diǎn)主要包括面廣、‌點(diǎn)多、‌形式多樣、‌規(guī)模各異，‌以小型微型水廠和供水站為主進(jìn)行供水。農(nóng)村供水資產(chǎn)分散、權(quán)屬不一等特點(diǎn)，無疑給農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管工作造成了很大的壓力。因此，必須對(duì)縣域農(nóng)村供水資產(chǎn)進(jìn)行整合，才能有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管，有效保障農(nóng)村供水的質(zhì)量。

D縣農(nóng)村供水整體呈現(xiàn)資產(chǎn)分散、管理層級(jí)復(fù)雜、運(yùn)營(yíng)效率低等特點(diǎn)，主要面臨以下問題：一是農(nóng)村供水資產(chǎn)分散、權(quán)屬?gòu)?fù)雜，二是運(yùn)營(yíng)管理體系不健全、服務(wù)保障能力不足，三是管理運(yùn)行效率低下、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)效益不佳，四是統(tǒng)籌農(nóng)村供水的平臺(tái)公司已成立，但尚未實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)。面對(duì)以上農(nóng)村供水的管理運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，D縣推進(jìn)農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管勢(shì)在必行。

二、農(nóng)村供水資產(chǎn)整合范圍

在農(nóng)村供水資產(chǎn)整合之前，首先要明確資產(chǎn)整合范圍。一般而言，農(nóng)村供水資產(chǎn)主要包括供水廠、供水站、供水管網(wǎng)以及水庫(kù)等資產(chǎn)。供水廠資產(chǎn)主要包括廠房、治水設(shè)備（蓄水池、凈水設(shè)備等）、供水設(shè)備（加壓泵、消毒設(shè)備等）以及相關(guān)的管網(wǎng)資產(chǎn)；供水站與供水廠類似，區(qū)別在于供水站無需進(jìn)行治水，無相關(guān)的治水設(shè)備；供水管網(wǎng)分為主管網(wǎng)和支線管網(wǎng)，部分管網(wǎng)屬于供水廠和供水站，剩余管網(wǎng)屬于獨(dú)立資產(chǎn)。

自來水供水的水源地形式很多，主要包括江河湖泊、水庫(kù)、地下水。對(duì)于D縣而言，目前主要的水源地為水庫(kù)。然而，一般不建議將水庫(kù)納入農(nóng)村供水資產(chǎn)整合范圍。水庫(kù)作為水利工程建筑物，供水并非水庫(kù)唯一的作用，水庫(kù)還起到防洪、蓄水灌溉、發(fā)電、養(yǎng)魚等作用，整合水庫(kù)資產(chǎn)有可能影響水庫(kù)其他功能的發(fā)揮。江河湖泊、地下水等供水資源同樣無法作為資產(chǎn)進(jìn)行整合。此外，D縣現(xiàn)有四大水庫(kù)水源地，僅有兩處屬于D縣水利局管理，另外兩處屬于外縣管理，資產(chǎn)整合難度較大。

D縣供水管網(wǎng)資產(chǎn)形式和權(quán)屬較為單一，資產(chǎn)整合難度較小。D縣供水廠和供水站資產(chǎn)，權(quán)屬不一情況較多，并且供水廠和供水站的實(shí)際情況基本都不相同，資產(chǎn)整合難度較大，因此，本文重點(diǎn)就D縣供水廠和供水站資產(chǎn)整合進(jìn)行分析。為表述方便，統(tǒng)一將供水廠、供水站稱為“水廠”，將水廠所轄資產(chǎn)的主體作為研究對(duì)象來探討資產(chǎn)整合。

三、農(nóng)村供水資產(chǎn)整合問題

農(nóng)村供水資產(chǎn)整合主要面臨的問題是，資產(chǎn)權(quán)屬不一導(dǎo)致的整合問題。按照水廠性質(zhì)劃分，將D縣水廠分為國(guó)有水廠、集體所有制水廠和民營(yíng)水廠，不同性質(zhì)的水廠的整合策略是不同的，其中難度較大的是民營(yíng)水廠的整合。

對(duì)于國(guó)有水廠的整合，相對(duì)較為容易，但也存在一些問題。國(guó)有水廠權(quán)屬不一，由于歷史原因，縣域國(guó)有水廠的所有者存在多個(gè)，往往是縣屬水利與湖泊局、水利與湖泊局下屬的水利站、縣屬國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（管委會(huì)、辦事處）等。國(guó)有水廠權(quán)屬主體涉面廣，造成了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，同時(shí)水廠整合會(huì)破壞原有的水廠管理模式，一定程度上加大了協(xié)調(diào)的難度。對(duì)于集體所有制水廠的整合，最大的難題是水廠的改制問題。集體所有制水廠往往建成時(shí)間較為遙遠(yuǎn)、出資主體復(fù)雜，因此，較難界定其權(quán)屬構(gòu)成，這樣加大了水廠整合的難度。

2000年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展階段，城市化進(jìn)程加快，但我國(guó)底蘊(yùn)不足，城市基建領(lǐng)域出現(xiàn)了很多資金漏洞。為了保障城市化繼續(xù)推進(jìn)，政府決定開放私人和外資進(jìn)入國(guó)內(nèi)水務(wù)領(lǐng)域。后續(xù)我國(guó)禁止外資進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，進(jìn)一步刺激水務(wù)產(chǎn)業(yè)私有化，尤其是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法支持發(fā)展，只能變賣給私人。私營(yíng)水廠的出現(xiàn)，一定程度上刺激了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，讓整個(gè)水務(wù)產(chǎn)業(yè)得到快速進(jìn)步和發(fā)展。然而，隨著人們用水需求的提升，私營(yíng)市場(chǎng)規(guī)模小、設(shè)備簡(jiǎn)陋等弊端凸顯，難以保障供水安全性、穩(wěn)定性、可靠性，難以落實(shí)飲水安全有保障的目標(biāo)。D縣私營(yíng)水廠的存在具有一定的歷史原因，然而，必須有效實(shí)現(xiàn)私營(yíng)水廠的收購(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)D縣農(nóng)村供水資產(chǎn)的整合和統(tǒng)籌管理。

四、農(nóng)村供水資產(chǎn)整合策略

根據(jù)D縣水廠權(quán)屬、性質(zhì)等不同，本文提出以下不同的整合策略。

（一）國(guó)有水廠整合策略

國(guó)有水廠的整合，往往采取國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)的方式。國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)，是指企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司之間的無償轉(zhuǎn)移，主要包括實(shí)物資產(chǎn)的直接轉(zhuǎn)移、股權(quán)劃轉(zhuǎn)和所有者權(quán)益調(diào)整等方式。國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)是國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的一種特殊方式，其對(duì)比場(chǎng)內(nèi)交易、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式在流程上具備一定特殊性，如無需評(píng)估及支付對(duì)價(jià)。

D縣國(guó)有水廠的整合，涉及主體較多，需要由D縣縣政府統(tǒng)籌推進(jìn)，在完善的資產(chǎn)整合方案和行動(dòng)計(jì)劃的指引下，組建農(nóng)村供水資產(chǎn)整合領(lǐng)導(dǎo)小組，將資產(chǎn)整合涉及的行政主體的相關(guān)負(fù)責(zé)人作為小組成員，明確小組成員各自職責(zé)與分工，并由各負(fù)責(zé)人牽頭制定《股權(quán)劃轉(zhuǎn)方案》、《資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)方案》、《人員安置方案》等，用于落實(shí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)策略。

國(guó)有水廠的整合，需要重視涉水國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)班子成員的思想統(tǒng)一的問題。國(guó)有水廠的整合涉及到現(xiàn)有涉水國(guó)有企業(yè)股東和管理機(jī)制的變革，而這些變革往往會(huì)引發(fā)涉水國(guó)有水廠員工，尤其是經(jīng)營(yíng)班子成員對(duì)于水廠發(fā)展和個(gè)人前途等方面的擔(dān)憂。因此，在整合初期，盡可能保留各涉水國(guó)有水廠的人員崗位和主管單位不變，積極爭(zhēng)取水廠經(jīng)營(yíng)班子成員支持。后續(xù)逐漸統(tǒng)一涉水國(guó)有水廠領(lǐng)導(dǎo)班子成員的思想，解放和引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變固有的思維模式，助推國(guó)有水廠整合的實(shí)施。

（二）集體所有制水廠整合策略

根據(jù)《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、單位清產(chǎn)核資集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記暫行辦法》（國(guó)經(jīng)貿(mào)企〔1997〕160號(hào)）第四條，對(duì)集體所有制企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資產(chǎn)權(quán)界定和資金核實(shí)后，需要先將集體所有制企業(yè)進(jìn)行公司化改制。集體企業(yè)改制時(shí)，應(yīng)當(dāng)在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，根據(jù)《集體企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》，按照“誰投資歸誰所有，誰投資誰收益”的原則，劃分歸屬，界定產(chǎn)權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》（國(guó)務(wù)院令第88號(hào)）第四條，集體所有制企業(yè)是財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民大會(huì)或者代表全體農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織行使企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，同時(shí)需要當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)管理部門同意。

清產(chǎn)核資產(chǎn)權(quán)界定是集體所有制水廠整合的前提，只有界定清楚水廠的產(chǎn)權(quán)后，才能有效對(duì)D縣集體所有制水廠進(jìn)行整合。在清產(chǎn)核資產(chǎn)權(quán)界定后，對(duì)集體所有制企業(yè)進(jìn)行改制，改制后，無償劃轉(zhuǎn)其國(guó)有股權(quán)，收購(gòu)其非國(guó)有股權(quán)。值得注意的是，如果能與水廠所有者（鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民大會(huì)或者代表全體農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織）協(xié)商一致，雙方確定協(xié)商收購(gòu)條件，可直接協(xié)商收購(gòu)水廠資產(chǎn)。

（三）民營(yíng)水廠整合策略

通過資產(chǎn)收購(gòu)的方式將民營(yíng)水廠資產(chǎn)進(jìn)行整合。由于D縣民營(yíng)水廠整合涉及范圍廣，關(guān)聯(lián)主體較多，應(yīng)提前與各方做好溝通，論證資產(chǎn)收購(gòu)的可行性，準(zhǔn)確研判收購(gòu)時(shí)機(jī)。對(duì)于民營(yíng)水廠的收購(gòu)，一般分為以下步驟：宣傳發(fā)動(dòng)、雙方洽談、資產(chǎn)評(píng)估、簽訂合同、運(yùn)營(yíng)交接。

宣傳發(fā)動(dòng)時(shí)整合策略的首要環(huán)節(jié)，需由D縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動(dòng)宣傳發(fā)動(dòng)工作，就水廠收購(gòu)相關(guān)意義和政策廣泛宣傳，為收購(gòu)工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。宣傳發(fā)動(dòng)環(huán)節(jié)必不可少，這是后續(xù)整合策略的鋪墊。并且，由于各水廠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系較為密切，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)負(fù)責(zé)宣傳工作，能夠提升宣傳的效果。在資產(chǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，由收購(gòu)方農(nóng)村供水公司和被收購(gòu)方共同確定在具有合法資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)擬收購(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠和供水站資產(chǎn)開展評(píng)估工作并出具評(píng)估報(bào)告，這也是為了保證收購(gòu)工作的公平公正推進(jìn)。

在具體D縣私營(yíng)水廠收購(gòu)上，優(yōu)先采取“協(xié)商收購(gòu)”策略，基于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)評(píng)估，并結(jié)合水廠所有者的個(gè)人意愿，合理確定收購(gòu)價(jià)格；在協(xié)商收購(gòu)未能達(dá)成一致的情況下，采取“更換委托方”策略，即水廠運(yùn)營(yíng)主體不變，將運(yùn)營(yíng)委托方由原單位變更為D縣縣域供水主體。對(duì)于無法有效保證供水質(zhì)量的民營(yíng)水廠主體，在協(xié)商收購(gòu)未能達(dá)成一致的情況下，從D縣水利局監(jiān)管的角度，責(zé)令其進(jìn)行設(shè)備改造升級(jí)，必要情況下取締其經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)快到期（一般不超過五年）的民營(yíng)水廠主體，在協(xié)商收購(gòu)未能達(dá)成一致的情況下，可暫保留其經(jīng)營(yíng)權(quán)，等待經(jīng)營(yíng)權(quán)合同到期后整合。此外，存在資產(chǎn)屬于國(guó)有、經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于私有的水廠，此類水廠本質(zhì)上也屬于民營(yíng)水廠，這類水廠優(yōu)先通過國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)的方式整合其資產(chǎn)，在資產(chǎn)整合完畢后再通過上述方法整合其經(jīng)營(yíng)權(quán)。

五、結(jié)語

近幾年，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化、農(nóng)村供水一體化相關(guān)文件，倒逼地方著手整合農(nóng)村供水資產(chǎn)，從而有效實(shí)現(xiàn)縣域農(nóng)村供水統(tǒng)籌管理。從各地農(nóng)村供水資產(chǎn)整合的效果來看，成功經(jīng)驗(yàn)很多，整合方向和行動(dòng)步驟都基本相同，但在具體整合策略上卻鮮有報(bào)導(dǎo)，尤其是民營(yíng)水廠的收購(gòu)策略，這也是縣域農(nóng)村供水資產(chǎn)整合的重難點(diǎn)。本文也是基于D縣農(nóng)村供水資產(chǎn)的管理運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，并結(jié)合其他縣級(jí)地區(qū)的操作案例，提出了D縣縣域農(nóng)村供水資產(chǎn)整合策略，也供其他縣域農(nóng)村供水資產(chǎn)整合項(xiàng)目借鑒。

此外，在水廠整合后，需要面臨的是整合后的主體運(yùn)營(yíng)的問題，這一問題必須在農(nóng)村供水資產(chǎn)整合初期就納入整合規(guī)劃，也是資產(chǎn)整合的重要問題之一。受篇幅限制，此問題在后續(xù)文章中進(jìn)行討論。