摘要：PPP新機制出臺后，新的政府與社會資本合作項目將全部采取特許經(jīng)營模式實施，按照新機制要求執(zhí)行。隨著相關配套文件陸續(xù)出臺，為特許經(jīng)營項目的規(guī)范實施、陽光運行奠定了制度基礎，未來特許經(jīng)營項目將呈現(xiàn)市場化發(fā)展、透明化管理、專業(yè)化運營等特點。
一、 引言
PPP實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，其中最大的問題就是地方政府隱性債務的膨脹和失控，同時還存在政企定位不清、項目屬性不清、短期行為突出等問題。2023年11月8日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），政府和社會資本合作迎來“新機制”。PPP新機制的出臺具有里程碑式的意義。
（1）進一步深化基礎設施投融資體制改革，拓寬民間投資空間。
新機制明確了政府和社會資本合作領域及要求，對于社會資本方單獨投資的項目，按照企業(yè)投資項目進行管理并履行相關手續(xù)，進一步確立了企業(yè)投資主體地位；新機制要求建立常態(tài)化信息化披露機制以及支持創(chuàng)新項目實施方式等內容，進一步深化了我國基礎設施投融資體制改革。與此同時，新機制對于吸引民間資本參與基礎設施建設運營，拓寬民間投資空間提供了政策支持。
（2）充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提高基礎設施和公用事業(yè)項目建設運營水平。
新機制下PPP特許經(jīng)營將聚焦使用者付費項目并全部采用特許經(jīng)營模式，有利于形成更好的市場環(huán)境。堅持初衷，回歸本源，最大程度的鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作項目，充發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時也更好的發(fā)揮政府的作用，在有為政府和有效市場的雙重機制下，新機制對于提高基礎設施和公用事業(yè)項目的建設運營水平具有推動作用。
（3）堅決遏制新增地方政府隱性債務，防范系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險。
“嚴控新增隱性債務”、“制定實施一攬子化債方案”、“建立防范化解地方債務風險長效機制”、“統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展”等是2023年度我國防范化解地方債務的總基調。在當前形勢下，PPP新機制通過聚集使用者付費，對于堅決遏制新增地方政府隱性債務、防范系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險具有積極的作用。
二、 特許經(jīng)營的內涵
本文所稱的特許經(jīng)營，是指在公共基礎設施和服務領域廣泛應用的一種項目運作模式或機制。根據(jù)新近出臺《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號令）（以下簡稱“六部委第17號令”）的相關規(guī)定，這里的特許經(jīng)營是指“政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內外的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務”。在我國，公共基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的本質要求是通過引入市場競爭機制，鼓勵市場主體參與項目建設和運營，提高基礎設施和公共服務事業(yè)的運營效率。
PPP，即政府和社會資本合作，是一種政府和私人部門合作的模式，其主要特點是風險分擔、資金籌集以及效率提升，從國際經(jīng)驗上看，PPP包括兩種主要模式：一是以法國為代表的基于使用者付費的特許經(jīng)營模式，二是以英國為代表的基于政府付費的私人融資計劃（PFI）模式；BOT及其各種衍生形式則為PPP的具體實施方式。
從內涵而言，特許經(jīng)營也是PPP特別是廣義PPP的一種具體模式，主要特點是以使用者付費為主，但并不排除政府補貼，特別是運營期補貼。PPP新機制出臺后，政府與社會資本合作項目將全部采用特許經(jīng)營模式。
三、 特許經(jīng)營相關政策文件及其演變
2002年建設部出臺《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號），首次提出政府特許經(jīng)營制度。
2004年，為加快推進市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動，建設部頒布并實施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（中華人民共和國建設部令第126號）（以下簡稱“辦法”）。《辦法》規(guī)定，“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)實施特許經(jīng)營適用本《辦法》”。這些行業(yè)的特點主要是市場化程度高，經(jīng)營性強，一般可以通過市場機制得到補償，能夠通過特許經(jīng)營的方式，達到投資主體多元化和提高運行效率的目的�！掇k法》允許通過政府授權的方式選擇特許經(jīng)營者，并通過協(xié)議界定當事人雙方的權利和責任。該《辦法》是我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的規(guī)章，對于我國市政公用行業(yè)市場化具有重要意義和作用。
2013年，黨的十八屆三中全會明確要求“制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法”、“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。
2015年，國家發(fā)改委等六部委令25號《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“25號文”）出臺并實施，25號文明確了特許經(jīng)營項目適用范圍、確定原則、實施過程以及項目監(jiān)督管理等內容，它是我國投資領域的重要改革和制度創(chuàng)新。同時期PPP相關政策文件陸續(xù)出臺，為PPP在全國范圍內的推廣提供政策支持。因此，25號文在某種程度可以看作是推進PPP模式的重要制度設計及配套制度。但是在PPP新機制出臺之前，PPP的范圍和內容更為寬泛，它既包括了特許經(jīng)營，同時又包括了股權合作以及政府購買等多種形式。
與此同時，其他的相關法律法規(guī)及政策文件對于特許經(jīng)營的實施也提出了細則要求，如《中華人民共和國招標投標法實施條例》（國務院令第613號）第九條規(guī)定，已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供，可以不進行招標。此項規(guī)定對PPP及特許經(jīng)營項目在實施過程中“兩標并一標”提供了法律依據(jù)。
2021年6月市場監(jiān)管總局等五部門發(fā)布《公平競爭審查制度實施細則》（國市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號），其中第十三條“市場準入和退出標準”中明確未經(jīng)公平競爭，不得授予經(jīng)營者特許經(jīng)營權，對特許經(jīng)營項目市場競爭提出了公平公正的要求。
2023年11月發(fā)改委、財政部發(fā)布《<關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號），要求PPP項目全部采用特許經(jīng)營模式。自此，PPP和特許經(jīng)營合二為一，即基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費的PPP模式，助推了特許經(jīng)營在我國的新發(fā)展。
2024年，新機制相關配套文件陸續(xù)出臺，進一步完善政府和社會資本特許經(jīng)營項目制度設計和實施要求。1月，財政部印發(fā)《政府會計準則制度解釋第7號》， 對新機制下政府和社會資本合作（PPP）相關會計處理作出了新的解釋；3月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）>的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號）發(fā)布， PPP特許經(jīng)營實施方案有了規(guī)范要求；《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委2024年第17號令）出臺，以新機制為核心，重新修訂和解釋了25號文； 4月10日，國家發(fā)展改革委依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，正式上線全國政府和社會資本合作項目信息系統(tǒng)。
四、 特許經(jīng)營發(fā)展趨勢淺析
（一） 市場化發(fā)展
1. 市場主導，政府嚴監(jiān)管
從宏觀政策來看，我國十四五發(fā)展規(guī)劃綱要要求著力于實體經(jīng)濟，推動有效市場和有為政府更好結合，形成市場主導的投資內生增長機制；從國內經(jīng)濟形勢來看，經(jīng)濟發(fā)展內動力不足，下行壓力不斷加大，市場化改革仍然是我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律。此次新機制要求聚焦使用者付費項目，也表明未來的PPP項目將更加注重市場化操作，以市場為主導，一方面可以減少對政府支持的依賴，另一方面推動我國公益性公共服務事業(yè)的市場化改革。但與此同時，公益性事業(yè)的特殊性要求政府必須加強監(jiān)管，有為市場離不開有為政府，總體來說，未來PPP項目的實施將以為市場為主導，政府在合同履約、市場監(jiān)管等方面發(fā)揮更重要的作用。
2. 民營企業(yè)成為特許經(jīng)營參與主體
自改革開放以來，民營經(jīng)濟一直是支撐我國經(jīng)濟增長的主要力量，是市場經(jīng)濟的重要組成部分，民營經(jīng)濟發(fā)展乏力會導致市場經(jīng)濟的疲軟，當前形勢下，鼓勵和激發(fā)民間投資活力是恢復經(jīng)濟有力舉措。此次新機制對于支持民營企業(yè)參與基礎設施和公用事業(yè)做出了明確的規(guī)定，制定了支持民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目清單（2023年版本）、重新修訂了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，六部委第17號令新增了保護特許經(jīng)營者合法權益的相關規(guī)定。民營企業(yè)成為特許經(jīng)營參與主體是未來市場化發(fā)展趨勢的要求。
（二） 透明化管理
從決策過程來看，未來對PPP特許經(jīng)營的審核將更為嚴格，其合規(guī)性內容審核包括：①項目是否有足夠維持自身財務能力的使用者付費；②采用的合作模式是否合規(guī)；③項目風險分擔是否合理；④政府采購是否公開、程序合法合規(guī)；⑤特許經(jīng)營者的選擇是否合格等。根據(jù)新機制的要求，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任是項目合規(guī)性的核心要求。
從執(zhí)行和監(jiān)管過程來看，合規(guī)性內容包括立項手續(xù)是否齊全、前期工作完成是否準備充分、特許經(jīng)營協(xié)議的簽訂是否合法等；根據(jù)PPP新機制的要求，政府應加強對特許經(jīng)營項目運營評價以及加強常態(tài)化的信息披露機制，特許經(jīng)營者應通過全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺定期向社會公開披露項目相關信息，在項目準備實施階段，應及時公布項目特許經(jīng)營方案、采購文件、特許經(jīng)營協(xié)議、采購結果通知等內容；項目進入運營期后應定期公布年度財務審計報告、運營計劃、年度運營評價結果等項目信息。從總體要求及趨勢來看，未來PPP項目的決策、執(zhí)行和監(jiān)管過程將更加透明，并且鼓勵公眾參與，以確保項目的公開、公平、公正以及陽光運行。
（三） 專業(yè)化運營
1. 鼓勵技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新
技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新對于提高企業(yè)的經(jīng)營能力和生產(chǎn)效率具有十分重要的作用，在復雜的社會競爭中，技術和管理創(chuàng)新有助于企業(yè)獲得更好的發(fā)展空間。PPP新機制鼓勵特許經(jīng)營者通過技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設和運營成本，提高投資收益，并且由技術、管理創(chuàng)新帶來的額外收益歸特許經(jīng)營者所有。基于特許經(jīng)營的長期限特征，特許經(jīng)營者應通過管理、技術以及運營模式創(chuàng)新提升項目的可持續(xù)盈利能力。
2.對特許經(jīng)營者運營能力提出更高的要求
追求短期工程收益、忽視項目長期運營是PPP項目運行過程中存在的主要問題之一，新機制出臺后，再次強調要“切實加強運營監(jiān)管”，從長期來看，基于使用者付費的特許經(jīng)營項目對社會資本的運營管理能力要求將更高，因此，對于特許經(jīng)營者來說，如何兼顧項目的社會公共效益與項目盈利，提升項目綜合運營能力是其需要解決的重要問題。
3.合理的風險分擔機制
對特許經(jīng)營可能存在的風險進行合理控制和合理分擔是項目運作實施的關鍵，在新的特許經(jīng)營模式下，政府和社會資本的合作將更加緊密，風險分配機制會趨于更加完善，特許經(jīng)營將通過特許經(jīng)營協(xié)議明確合作方的責權利關系，以確保公平性和有效性，并實現(xiàn)風險的合理分擔。
綜上，從整體發(fā)展趨勢來看，特許經(jīng)營實施未來將更趨于市場化、透明化以及專業(yè)化，目前已陸續(xù)出臺的相關政策文件為PPP特許經(jīng)營的實施奠定了基礎，但如同我國的市場化改革，新的特許經(jīng)營良性發(fā)展也不是一蹴而就的，需要市場的不斷檢驗和完善，基于目前PPP實施仍存在諸多難題，PPP特許經(jīng)營實施者及相關參與主體仍任重而道遠。
