摘要：新《公司法》于2023年12月29日修訂通過(guò)，自2024年7月1日起施行。相較之前的修訂，本次修訂幅度較大，影響較廣。新《公司法》在總結(jié)吸收新一輪國(guó)企改革優(yōu)秀成果基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)有企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)提出了進(jìn)一步的要求。本文旨在對(duì)新《公司法》關(guān)于治理結(jié)構(gòu)方面的修訂進(jìn)行解析，以剖析其對(duì)城投企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的影響。

一、新《公司法》對(duì)監(jiān)事會(huì)的影響

（一）監(jiān)事會(huì)現(xiàn)存問(wèn)題分析

新《公司法》實(shí)施之后，監(jiān)事會(huì)不再是國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的必備選項(xiàng)。在此之前，作為治理機(jī)構(gòu)“三會(huì)一層”（黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層）的重要組成部分，監(jiān)事會(huì)是完善公司治理的必要組成部分。然而在實(shí)踐中，監(jiān)事會(huì)在國(guó)企中的實(shí)踐表現(xiàn)不佳，淪為“花瓶”、“擺設(shè)”的聲音不絕于耳。之所以出現(xiàn)這種情況，主要的原因?yàn)橄拢?/p>

一是國(guó)資管理部門外派的監(jiān)事人員履職困難，導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)作用發(fā)揮有限。區(qū)縣級(jí)乃至市級(jí)層面的國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事，很難做到外派全職人員擔(dān)任監(jiān)事，一般選聘同級(jí)別國(guó)企人員兼任，或者派遣退休公務(wù)員擔(dān)任國(guó)企監(jiān)事，并且在一家國(guó)企的履行時(shí)間較短，難以發(fā)揮監(jiān)事會(huì)應(yīng)有的作用。

二是國(guó)資管理部門對(duì)于監(jiān)事會(huì)的認(rèn)識(shí)存在嚴(yán)重偏差。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)，一般是由黨組織書(shū)記兼任董事長(zhǎng)、黨組織副書(shū)記兼任總經(jīng)理，董事會(huì)和經(jīng)理層的負(fù)責(zé)人在國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理中扮演著重要的角色。對(duì)于監(jiān)事會(huì)的定位和作用，國(guó)資管理部門以及國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)知不足，往往將其定位為企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的協(xié)助者或企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理的角色。

三是不同監(jiān)督體系的混淆錯(cuò)亂。對(duì)于國(guó)有企業(yè)，政府審計(jì)、國(guó)資管理部門直接管理都可以對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行外部監(jiān)管，國(guó)企內(nèi)部黨組織、審計(jì)部以及董事會(huì)下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)都可以對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管。在多種監(jiān)管的情形下，監(jiān)事會(huì)的作用往往很難發(fā)揮。

（二）新《公司法》的修訂

針對(duì)監(jiān)事會(huì)存在的問(wèn)題，新《公司法》提供了更為靈活的選擇。在新《公司法》第六十九條規(guī)定，有限責(zé)任公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事，公司董事會(huì)成員中的職工代表可以成為審計(jì)委員會(huì)成員；第一百七十六條規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事。至此，監(jiān)事會(huì)不再是國(guó)企治理結(jié)構(gòu)的必備項(xiàng)，而是選擇項(xiàng)。

對(duì)于國(guó)有企業(yè)審計(jì)委員會(huì)，《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕36號(hào)文）指出，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立提名委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)，為董事會(huì)決策提供咨詢，其中薪酬與考核委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)應(yīng)由外部董事組成。此次修訂表明，國(guó)有企業(yè)不設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事的前提下，審計(jì)委員會(huì)可以行使監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，同時(shí)審計(jì)委員會(huì)的成員構(gòu)成由外部董事擴(kuò)充為外部董事和職工董事。

（三）監(jiān)事會(huì)未來(lái)發(fā)展

對(duì)于國(guó)有企業(yè)是否有必要設(shè)置監(jiān)事會(huì)的問(wèn)題，還應(yīng)該根據(jù)國(guó)有企業(yè)的實(shí)際情況而定。此次修訂并沒(méi)有從法律上徹底否定監(jiān)事會(huì)，仍然在一定程度上承認(rèn)監(jiān)事會(huì)的積極意義。因此，關(guān)于國(guó)有企業(yè)設(shè)置監(jiān)事會(huì)還是審計(jì)委員會(huì)，建議如下：

1. 審計(jì)委員會(huì)承接監(jiān)事會(huì)職能的前提，一是原有監(jiān)事會(huì)職能發(fā)揮不足，掣肘較多或運(yùn)營(yíng)機(jī)制不完善等問(wèn)題突出，二是審計(jì)委員會(huì)能夠順暢組建并承接監(jiān)事會(huì)的職責(zé)。管理人員素質(zhì)不足、缺乏外部董事等情況，都會(huì)造成審計(jì)委員會(huì)無(wú)法有效組建并發(fā)揮應(yīng)有職能。因此，只有具有以上前提條件，才可以組建審計(jì)委員會(huì)。

2. 設(shè)置監(jiān)事會(huì)還是審計(jì)委員會(huì)，還應(yīng)該看企業(yè)現(xiàn)有監(jiān)督體系的監(jiān)督效果。一般對(duì)于國(guó)有企業(yè)的母公司而言，內(nèi)外部監(jiān)督體系較為完善，監(jiān)事會(huì)能夠發(fā)揮的特有監(jiān)督手段有限，則可以采取機(jī)制更為順暢的審計(jì)委員會(huì)；而對(duì)于國(guó)有企業(yè)的子公司，尤其是管理人員較少的子公司，監(jiān)督體系往往依賴母公司外派人員組建的監(jiān)事會(huì)或者外派監(jiān)事，難以組建審計(jì)委員會(huì)。

3. 值得注意的是，審計(jì)委員會(huì)是董事會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，其成員來(lái)自于董事會(huì)，故難以期待其監(jiān)督董事會(huì)及其成員的有效性，更多作為董事會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)履行內(nèi)部監(jiān)察。監(jiān)事會(huì)則是與董事會(huì)平行的機(jī)構(gòu)，可以很有效監(jiān)督董事會(huì)及其成員。審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)限雖然下降，但是其所發(fā)揮監(jiān)督的機(jī)制更為順暢。審計(jì)委員會(huì)僅對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，可以有效協(xié)助董事會(huì)監(jiān)督經(jīng)理層及其下設(shè)部門，也可以對(duì)個(gè)別管理人員進(jìn)行監(jiān)督，還可以與企業(yè)內(nèi)部的審計(jì)部門上下聯(lián)動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

二、新《公司法》對(duì)董事會(huì)的影響

（一）董事會(huì)現(xiàn)存問(wèn)題分析

董事會(huì)現(xiàn)有的問(wèn)題有很多，涉及此次新《公司法》修訂的主要有三點(diǎn)。一是國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)的問(wèn)題，包括股東會(huì)（或國(guó)資監(jiān)管部門）與董事會(huì)權(quán)責(zé)劃分、董事會(huì)與經(jīng)理層權(quán)責(zé)劃分的問(wèn)題。《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕36號(hào)文）以及“三重一大”政策，提出國(guó)企內(nèi)部職權(quán)劃分是實(shí)現(xiàn)公司治理各負(fù)其責(zé)、規(guī)范運(yùn)作、相互銜接、有效制衡目標(biāo)的前提。然而在改革實(shí)踐中，授權(quán)放權(quán)的改革一直是困擾國(guó)企。原《公司法》以及國(guó)企改革文件已對(duì)授權(quán)放權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但仍需要進(jìn)一步調(diào)整和細(xì)化。

二是董事會(huì)議事規(guī)則亟待修訂�，F(xiàn)有規(guī)定中，多數(shù)要求國(guó)企董事會(huì)現(xiàn)場(chǎng)召開(kāi)，而在實(shí)踐中，董事會(huì)成員很難全部到場(chǎng)。而國(guó)企公司章程沒(méi)有明確規(guī)定可召開(kāi)非現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，導(dǎo)致該等做法缺乏依據(jù)，存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。此外，對(duì)于地方國(guó)企而言，在存在外部董事的情況下，召集董事會(huì)成員到場(chǎng)就變成一項(xiàng)較為困難的事情，這就造成了董事會(huì)很難召開(kāi)，繼而導(dǎo)致重要議題遲遲未能決策，影響國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率。

三是缺失被解任董事的索賠制度。在原有《公司法》中，股東會(huì)具有無(wú)理由解任董事的權(quán)力，這對(duì)于董事，尤其是市場(chǎng)化聘任的董事而言，其正常的權(quán)益難以保證。

（二）新《公司法》的修訂

新《公司法》刪除了股東會(huì)“決定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃”和“審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”，相應(yīng)的也刪除了董事會(huì)“制訂公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”職權(quán)。對(duì)于公司財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案的制定權(quán)力，可由國(guó)有企業(yè)在公司章程中自行規(guī)定。

新《公司法》刪除了列舉規(guī)定的八項(xiàng)總經(jīng)理職權(quán)，第七十四條規(guī)定，經(jīng)理對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，根據(jù)公司章程的規(guī)定或者董事會(huì)的授權(quán)行使職權(quán)。這也表明總經(jīng)理的職權(quán)需要國(guó)有企業(yè)在公司章程中規(guī)定。

新《公司法》第五十九條新增規(guī)定“股東會(huì)可以授權(quán)董事會(huì)對(duì)發(fā)行公司債券作出決議”，第一百七十二條規(guī)定“國(guó)有獨(dú)資公司由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)，增加或者減少注冊(cè)資本，分配利潤(rùn)，應(yīng)當(dāng)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定�！�

新《公司法》第二十四條規(guī)定，公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)召開(kāi)會(huì)議和表決可以采用電子通信方式，公司章程另有規(guī)定的除外。這表明治理機(jī)構(gòu)的組織的會(huì)議形式，不再局限于傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)召開(kāi)形式，可采取多元化的線上形式。

新《公司法》第七十一條規(guī)定，股東會(huì)可以決議解任董事，決議作出之日解任生效。無(wú)正當(dāng)理由，在任期屆滿前解任董事的，該董事可以要求公司予以賠償。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，前述無(wú)正當(dāng)理由被解任董事的索賠權(quán)條款無(wú)疑對(duì)國(guó)有股東管理下屬企業(yè)董事帶來(lái)了較大挑戰(zhàn)，尤其是針對(duì)市場(chǎng)化選聘的董事來(lái)說(shuō)更是如此，這意味著在選聘、解任董事時(shí)均應(yīng)更加審慎。

（三）董事會(huì)未來(lái)發(fā)展

股東會(huì)對(duì)于公司經(jīng)營(yíng)方針、投資計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、債券發(fā)行決策權(quán)力的下放，一定程度上提升國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的活力，進(jìn)一步加大了國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。與此同時(shí)，股東會(huì)下放的權(quán)力，國(guó)有企業(yè)需要在公司章程中規(guī)定其權(quán)力的責(zé)任主體。

對(duì)于經(jīng)理層職權(quán)說(shuō)明的取消，結(jié)合中央企業(yè)對(duì)于董事長(zhǎng)授權(quán)的改革，表明了政策的導(dǎo)向是更多地將國(guó)有企業(yè)內(nèi)部權(quán)責(zé)的劃分交給國(guó)企自己。國(guó)企由于其歷史發(fā)展、企業(yè)規(guī)模、行業(yè)性質(zhì)、管理人員的不同，其所需的治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)該是不同的，過(guò)多地從政策上規(guī)范國(guó)企內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，往往會(huì)約束國(guó)企的發(fā)展。因此，國(guó)企應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)的實(shí)際，將董事會(huì)權(quán)限合理授權(quán)給董事長(zhǎng)、經(jīng)理層、專業(yè)委員會(huì)等結(jié)構(gòu)或人員。

股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)會(huì)議采取電子通信方式，無(wú)疑從政策上肯定了這種現(xiàn)代化方式的可行，也是國(guó)企改革與時(shí)俱進(jìn)的結(jié)果，極大提升了國(guó)有企業(yè)內(nèi)部角色的效率。

董事無(wú)正當(dāng)理由被解任的索賠權(quán)條款，無(wú)疑加大了國(guó)資管理部門管理董事的難度。但是核心焦點(diǎn)在于“無(wú)正當(dāng)理由”。因此，國(guó)企對(duì)高級(jí)管理人員實(shí)行契約化管理，應(yīng)當(dāng)考慮由公司與董事簽訂聘任合同中的正當(dāng)理由辭退董事的情形與條件，以及賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與方式。

三、結(jié)語(yǔ)

此次新《公司法》的修訂，涉及治理結(jié)構(gòu)的還有很多，如法定代表人的人選范圍擴(kuò)大、董事會(huì)職工代表設(shè)置的要求變化等。這些修訂對(duì)于國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的影響較小，因此本文不再詳細(xì)討論。

對(duì)于城投企業(yè)而言，其本身屬于國(guó)有企業(yè)，以上對(duì)于國(guó)有企業(yè)的影響，均適用于城投企業(yè)。對(duì)于城投企業(yè)監(jiān)事會(huì)改革，往往在集團(tuán)總部具有較為完善的治理機(jī)構(gòu)，采取審計(jì)委員會(huì)行使監(jiān)事會(huì)職權(quán)的方式更適用于城投企業(yè)母公司，對(duì)于城投企業(yè)子公司則采取監(jiān)事會(huì)或單一監(jiān)事的方式實(shí)施監(jiān)督管理更為合適。對(duì)于城投企業(yè)董事會(huì)改革，更多地在于權(quán)責(zé)體系的完善，明確董事會(huì)和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)，建立各負(fù)其責(zé)、規(guī)范運(yùn)作的治理結(jié)構(gòu)。