繼面向公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用定規(guī)則、把方向首個(gè)頂層設(shè)計(jì)文件之后，國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局10月12日陸續(xù)發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范（試行）》兩份國家級文件公開征求意見稿。華南師范大學(xué)特聘研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治研究中心主任馬顏昕接受南都專訪時(shí)表示，隨著政策目標(biāo)明確與制度設(shè)計(jì)落地，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營將會迎來更大發(fā)展，授權(quán)運(yùn)營逐漸從形式性、探索性走向?qū)嵸|(zhì)性、常態(tài)化。

在10月10日國新辦新聞發(fā)布會上，國家數(shù)據(jù)局局長劉烈宏透露，國家數(shù)據(jù)局起草完成《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范》，兩個(gè)配套政策將面向社會公開征求意見。正會同國家發(fā)展改革委研究制定相關(guān)價(jià)格政策文件，近期將出臺，形成了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用“1+3”政策規(guī)則體系。

對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行全面規(guī)定

南都：中辦、國辦10月9日公布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》。在您看來，具體在哪些層面定的哪些規(guī)則，對各地加速推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用尤其是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營上起到哪些把方向的效用？

馬顏昕：過去中央層面關(guān)于公共數(shù)據(jù)的文件主要聚焦于公共數(shù)據(jù)治理、共享、開放等傳統(tǒng)問題。本次《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《意見》）是在過去公共數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)要素市場化改革的最新發(fā)展，對公共數(shù)據(jù)資源大規(guī)模開發(fā)利用所作出的新階段系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。國家數(shù)據(jù)局緊接著馬上發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范（試行）》征求意見稿，這說明本次《意見》不僅僅是大的方向指引，具體制度配套的落實(shí)也已同步安排。

本次《意見》最為突出的新內(nèi)容就是對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行全面規(guī)定�；�本目標(biāo)上明確對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的“鼓勵探索”，在資源管理、應(yīng)用場景、區(qū)域協(xié)作、數(shù)據(jù)服務(wù)能力、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、創(chuàng)新激勵、包容審慎、資金保障、制度支持等方面對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營探索發(fā)展提供全面條件支持。同時(shí)，針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營可能的風(fēng)險(xiǎn)，《意見》也有詳細(xì)安排，要求完善運(yùn)營監(jiān)督，防止壟斷，建立健全價(jià)格形成機(jī)制維護(hù)公共利益，強(qiáng)化安全管理，保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的健康發(fā)展。

數(shù)據(jù)登記實(shí)踐進(jìn)入去蕪存菁新階段

南都：對于數(shù)據(jù)登記，以往各地探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)要素登記、數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記等，此次公布《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》征求意見稿，在規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源登記，構(gòu)建全國一體化公共數(shù)據(jù)資源登記體系上預(yù)計(jì)發(fā)揮什么效用，其價(jià)值與意義在哪里？

馬顏昕：在我看來，《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的題眼在于第五條，“登記主體應(yīng)對持有并納入授權(quán)運(yùn)營范圍的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記。鼓勵對持有但未納入授權(quán)運(yùn)營范圍的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記。”某種角度上來說，《辦法》在當(dāng)前的首要任務(wù)是與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相配套，明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的范圍、標(biāo)的，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的標(biāo)的確認(rèn)、價(jià)格核算、權(quán)益界分乃至可能的資產(chǎn)入表提供基礎(chǔ)。同時(shí)通過全國一體化建設(shè)，為各地、各系統(tǒng)分別進(jìn)行的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在資源清單、權(quán)益公示等層面提供一個(gè)基礎(chǔ)平臺，減少可能的碎片化與沖突問題。

從更廣角度來看，當(dāng)前各地正在探索多種多樣的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)要素登記、數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記等新型數(shù)據(jù)登記形式，這些制度探索各不相同，缺少一致性，甚至相互沖突，其在性質(zhì)、法律效力、法律依據(jù)等方面也存在一些需要厘清或解決的難點(diǎn)問題。在數(shù)據(jù)要素市場的探索發(fā)展期，這些紛繁復(fù)雜的探索是有必要的，它們將為最終統(tǒng)一制度的完善提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。而本次《辦法》從一致性最強(qiáng)、權(quán)威性最高、權(quán)益糾紛相對最少的公共數(shù)據(jù)入手，開始逐步探索全國一體化登記體系，也說明數(shù)據(jù)登記實(shí)踐開始進(jìn)入去蕪存菁的新階段。未來期待公共數(shù)據(jù)登記體系的經(jīng)驗(yàn)?zāi)苓M(jìn)一步擴(kuò)展完善到社會數(shù)據(jù)。

授權(quán)運(yùn)營規(guī)范有助于解決實(shí)踐痛點(diǎn)

南都：目前全國多地已出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)管理辦法。在您看來此次發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范（試行）》征求意見稿，對各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)管理辦法落地執(zhí)行帶來哪些利好，尤其各地探索授權(quán)運(yùn)營模式將會出現(xiàn)哪些變化？

馬顏昕：當(dāng)前各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營取得了許多探索經(jīng)驗(yàn)，但存在幾個(gè)方面痛點(diǎn)難點(diǎn)：其一，法律政策依據(jù)空白，部分改革推行時(shí)底氣不足，尤其是涉及社會收費(fèi)、收益分配等問題時(shí)；其二，條條塊塊重疊沖突，不同授權(quán)主體之間關(guān)系不清；其三，運(yùn)營監(jiān)管不嚴(yán)，壟斷、數(shù)據(jù)安全等方面潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。

而《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）將有助于這些實(shí)踐痛點(diǎn)的解決。首先對收費(fèi)、收益分配等問題作出明確規(guī)定，為實(shí)踐落實(shí)提供了文件依據(jù)。其次強(qiáng)化了制度整體性，明確規(guī)定“以政務(wù)數(shù)據(jù)共享方式獲得的其他地區(qū)或部門的公共數(shù)據(jù)，用于授權(quán)運(yùn)營的，應(yīng)征得共享數(shù)據(jù)提供單位同意�！崩迩辶瞬煌�主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系。最后對運(yùn)營監(jiān)管提出系列要求：基本原則上要求依法合規(guī)、公平透明、公益優(yōu)先、合理收益、安全可控；行政決策上要求將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營納入“三重一大”；公平競爭上要求防止各種壟斷行為。尤其是第六條第二款規(guī)定，“運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)依法依規(guī)在授權(quán)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，不得直接或間接參與授權(quán)范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)�！边@提出了一定程度上的分業(yè)經(jīng)營要求，防止利益沖突；其他運(yùn)營監(jiān)管上還對數(shù)據(jù)安全、組織和流程管理等作出了許多要求。

不過，《辦法》雖然非常全面，但仍屬于框架性規(guī)定，僅僅是規(guī)定了底線要求、基本結(jié)構(gòu)，在具體細(xì)節(jié)、方案上給各地、各系統(tǒng)的授權(quán)運(yùn)營方案提供了相應(yīng)空間�！掇k法》起到建框架、畫底線、給支持的作用，未來將極大地鼓勵各地、各系統(tǒng)在自己領(lǐng)域內(nèi)探索符合自身實(shí)際情況的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營監(jiān)管底線更明確

南都：剛剛公布的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范、公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法與《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》之間存在什么關(guān)聯(lián)，后續(xù)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐趨勢如何？

馬顏昕：應(yīng)該說公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營就是當(dāng)前階段公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的核心關(guān)鍵。這次系列文件的核心目標(biāo)都是圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營展開。過去傳統(tǒng)上公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用主要聚焦行政機(jī)關(guān)自身應(yīng)用和公共數(shù)據(jù)開放。這兩方面中央和地方都出臺了不少文件，規(guī)范基礎(chǔ)相對全面。但從數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用角度來看，傳統(tǒng)路徑存在顯著不足。

對行政機(jī)關(guān)自身應(yīng)用來說應(yīng)用場景較少，市場化空間相對不大。而對于公共數(shù)據(jù)開放而言，由于安全與利用的矛盾，存在“開放的數(shù)據(jù)都沒用，有用的數(shù)據(jù)都不敢開放的悖論”。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營使得社會用戶不接觸全樣本數(shù)據(jù)，通過“數(shù)據(jù)可用不可見”方式有效緩解了安全與利用之間的矛盾。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營通過使用收費(fèi)方式有效為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供了經(jīng)濟(jì)激勵，有助于加大公共數(shù)據(jù)的供給。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營逐漸成為實(shí)踐中當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主流模式。

為回應(yīng)這樣的發(fā)展需求，就有必要在規(guī)范層面發(fā)展傳統(tǒng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用規(guī)則體系，從基本原則到具體制度系統(tǒng)性地對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制進(jìn)行建構(gòu)。這就是本輪文件集中釋放的需求背景。

未來公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐趨勢可以用三個(gè)詞來描述：第一個(gè)是蓬勃，隨著政策目標(biāo)的明確與制度設(shè)計(jì)的落地，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的難點(diǎn)痛點(diǎn)逐步解決，將會迎來更大發(fā)展。第二個(gè)是規(guī)范，未來公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的形式將會相對統(tǒng)一，監(jiān)管底線更為明確。第三個(gè)是從虛向?qū)�，隨著制度的完善，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營也將逐漸從形式性、探索性，走向?qū)嵸|(zhì)性、常態(tài)化。

本文來源：南都大數(shù)據(jù)研究院